12月23日,《土地管理法修正案(草案)》提請(qǐng)十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議,以推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革依法進(jìn)行。
此次草案主要修改完善了土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度、強(qiáng)化耕地尤其是永久基本農(nóng)田保護(hù)等內(nèi)容。
為了破解集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙,草案刪去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的,必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定;對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途,并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地,允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用?,F(xiàn)行城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地必須先征收為國有后才能出讓的規(guī)定,新增加一句“法律另有規(guī)定的除外”,以銜接土地管理法修改,掃清集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙。
這也意味著我國非農(nóng)建設(shè)用地將不再“必須國有”。也就是說符合規(guī)定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以不用經(jīng)過征收為國家所有,直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。
事實(shí)上,這一輪土地改革始于2014年12月2日。
2014年12月,中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》(即“三塊地”),彼時(shí)被解讀為農(nóng)村土地 改革“三箭齊發(fā)”。
2015年2月,北京大興等33縣(市、區(qū))被國土資源部確定為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點(diǎn)地區(qū)。
2016年1月,北京市贊比西房地產(chǎn)開發(fā)有限公司以8.05億元競(jìng)得名稱為“2號(hào)地小B地塊”40年的土地使用權(quán),這成為北京第一宗通過招拍掛形式出讓的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。
截至目前,33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))已按新辦法實(shí)施征地1275宗、18萬畝;集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗,面積9萬余畝,總價(jià)款約257億元,收取調(diào)節(jié)金28.6億元,辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元;騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝,辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗、111億元。
中原地產(chǎn)首席分析師張大偉稱,過去從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的必須國有化,也就是必須經(jīng)過地方政府收儲(chǔ)后,按照用途招拍掛使用。這可以說是過去幾十年,中國房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的土地財(cái)政的基礎(chǔ)。地產(chǎn)政府占有了過多的土地收益,而農(nóng)民與農(nóng)村集體的土地收益較低。
此次,土地管理法修改為對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途,并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地,允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。
張大偉稱,明確了土地屬性必須是規(guī)劃中明確為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途。避免了對(duì)住宅等市場(chǎng)的短期沖擊,主要影響的是非住宅類經(jīng)營性土地。這一政策全面落地預(yù)計(jì)影響主要還是一二線城市,因?yàn)槲捶砰_住宅類屬性,所以對(duì)于一二線城市看,特別是深圳等城市的商用土地將帶來巨大的沖擊。
蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授程雪陽表示,從目前試點(diǎn)的情況來看,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的用途主要是工商業(yè)、服務(wù)業(yè)、旅游業(yè),有一些地方在獲得國土部許可后開始進(jìn)行公租房和廉租房建設(shè),目前的試點(diǎn)還沒有允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行商品房建設(shè)。因此,后續(xù)公租房、廉租房市場(chǎng)的供給會(huì)增加,但是商品房市場(chǎng)價(jià)格估計(jì)不會(huì)有太多的變化。
易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)指出,“實(shí)際上在2018年年初,全國國土資源工作會(huì)議就提出,將改變政府作為居住用地唯一供應(yīng)者的情況。當(dāng)時(shí)即形成了很大的討論,即除了地方政府以外,其他供給者應(yīng)該是誰呢?該討論實(shí)際上就把焦點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,或者說村委會(huì)的概念。”過去此類土地是需要通過征地等方式,即進(jìn)行土地“國有化”的操作才可以進(jìn)行出讓。而現(xiàn)在約束減少,自然使得此類土地后續(xù)交易的活躍度增加。
在其看來,供地模式有所松動(dòng),這有助于后續(xù)土地市場(chǎng)的交易活躍的,即有更多土地可以加入到土地供應(yīng)市場(chǎng)。按照直接出讓的規(guī)定,也使得征地的成本和環(huán)節(jié)減少,這是利好降低土地的基準(zhǔn)價(jià)格的。此類土地后續(xù)用途很大一部分是用于租賃用房建設(shè)的,這是利好對(duì)高房價(jià)的對(duì)沖的。
今年11月,中財(cái)辦原副主任、全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任楊偉民在公開場(chǎng)合表示,推進(jìn)城鎮(zhèn)化,離不開建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。
楊偉民指出,農(nóng)村集體土地改革已經(jīng)有33個(gè)縣市試點(diǎn),其在肯定現(xiàn)有成果的同時(shí)也指出,可以在思想上再解放一點(diǎn),在不改變農(nóng)村建設(shè)用地集體所有制前提下,通過所有權(quán)與使用權(quán)分開的產(chǎn)權(quán)制度改革,解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地的市場(chǎng)分割問題,實(shí)現(xiàn)與國有土地同等入市,同權(quán)同價(jià),最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的統(tǒng)一。
楊偉民還認(rèn)為,目前農(nóng)村空置宅基地有3000萬畝,相當(dāng)于目前所有城市建成區(qū)的37%,比城市目前所有的住宅用地的總量還多。因此,拿出一小部分農(nóng)村空置的宅基地轉(zhuǎn)為城市居住用地,可以大幅度降低地價(jià),應(yīng)該賦予農(nóng)戶對(duì)宅基地充分的用益物權(quán),可以長租、流轉(zhuǎn)、抵押、繼承。
“允許農(nóng)村進(jìn)城落戶的人口在全國范圍內(nèi)出售宅基地的使用權(quán),他的收入可以用于在城市購房的初始資金,同時(shí)允許城市人下鄉(xiāng)購買他們宅基地使用權(quán)。”楊偉民指出。
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